quarta-feira, 4 de março de 2020

Fim do piso de investimentos: o colapso fiscal de municípios

Ergon Cugler e Anderson Ribeiro

Após as articulações de Paulo Guedes para garantir seu projeto de financeirização da educação a longo prazo, a chamada PEC do Pacto Federativo (PEC 188/2019) reúne forças em meio ao movimento de Reforma do Estado. Porém, as mesmas prefeituras que se encantam com a promessa de liberdade de gestão com o fim do piso para educação e saúde são as que enfrentarão o desmembramento das contas públicas.
Sob a justificativa de maior liberdade aos municípios, a tentação de Guedes aos prefeitos se resume a três motes: desobrigar, desindexar e desvincular. Dentre as três, a desvinculação de recursos criou maior polêmica, pois após impor teto para educação e saúde, propõe-se deixá-las sem piso. No formato mais recente (PEC 188/2019), Guedes propôs unificar os pisos orçamentários de saúde e educação – hoje a Constituição determina que os municípios aloquem 15% de suas arrecadações para saúde e 25% para educação; estados 12% e 25% respectivamente; enquanto a União deve destinar o montante do ano anterior corrigido pela inflação, sem ganho real (EC 95/2016).
Considerando as atuais dificuldades estruturais da saúde e da educação brasileira, quais são os impactos do rearranjo do financiamento proposto pela Reforma? Qual o custo da Reforma para o cotidiano das prefeituras? Por fim, o que há por detrás do cheque em branco de Guedes?
De imediato, a Reforma prevê o Estado de Emergência Fiscal, com mecanismos automáticos de ajuste fiscal da União, dos Estados e Distrito Federal. Neste cenário,  ultrapassado o percentual estabelecido para despesas em relação às receitas correntes, não apenas reajustes de servidores ficam proibidos (com exceção do Judiciário, Ministério Público e policiais militares), mas fica autorizado reduzir em até 25% a jornada de trabalho de servidores com redução proporcional de seus salários – sem determinação de prazo para notificação prévia. Fica extinta também a possibilidade dos estados e municípios solicitarem  linhas de crédito suplementares ou especiais que ampliem o montante total autorizado nas despesas primárias, além de proibir operações de crédito entre os entes federados, mesmo que por intermédio de fundos, autarquias, fundações, empresas estatais e da administração indireta.
Tudo isso soma-se ao aumento do efetivo de servidores municipais em relação às demais esferas – hoje 57% do total de servidores (IPEA) – decorrente do processo de municipalização de serviços e transferências de responsabilidades antes dos Estados, Distrito Federal e União. Não se pune, com tal pacote, as contrações de enormes dívidas do Estado em relação aos bancos, por exemplo, mas submete a população à precarização dos serviços com a volatilidade da jornada de trabalho de servidores na máquina pública – ao mesmo tempo que se reduz a renda desses servidores, o quais correspondem a pelo menos 12% (OCDE) da população consumidora nos municípios.
Para além da extinção de mais de 1.200 municípios estimada pelo governo – sem realização de qualquer plebiscito – a PEC revoga dois dispositivos constitucionais imprescindíveis para a redução de desigualdades na educação: o trecho que obriga o Estado a expandir a rede de ensino onde há necessidade de vagas (§ 1º do artigo 213); e a determinação de que o Orçamento terá entre suas funções a de reduzir desigualdades entre regiões, seguindo critério populacional (§ 7º do artigo 165).
Sem piso de investimento na saúde e educação, a responsabilização pela prestação dos serviços e sua manutenção historicamente cai sob os municípios –  recentemente sem repasses da União, as prefeituras gaúchas anunciaram investimento médio de 22% de suas arrecadações na saúde, 7 pontos percentuais acima do piso estabelecido. No entanto, diferente da saúde que apresenta grande parte do orçamento municipal comprometido, são inúmeros os casos de prefeituras que margeiam o piso de 25% de investimento em educação, apostando no fim deste piso para então alocar seus recursos em outros setores.
Mesmo com o pacto federativo e o piso de 25% dos recursos destinados a educação, é lamentável a situação estrutural das escolas brasileiras. De acordo com o Censo Escolar do INEP, quase metade das escolas do país (49%) não tem rede de esgoto, cerca de 16% não contam com um banheiro no prédio, 26% não têm água encanada, 21% não possui coleta de lixo regular. Mais da metade das escolas (54,4%) não têm biblioteca ou sala de leitura. Cerca de 57% das escolas de ensino fundamental têm acesso à internet de banda larga. Em 44% das unidades de nível médio não há laboratório para ciências.
Por mais atrativo que seja às prefeituras tal fim do piso de investimento, quando implementado em larga escala – isto é, também nas Unidades Federativas e na União – os Fundos que sobreviverem à Reforma do Estado passarão a serem a única vinculação de financiamento das diversas políticas educacionais, levando os municípios à vulnerabilidade orçamentária – especialmente os de pequeno e médio porte, que mais dependem de tais recursos federais e estaduais para seu funcionamento.
No que se referem às políticas públicas, deverão ocorrer descontinuidades nos mais diversos setores. Isto é, livres do piso na educação, as prefeituras passariam a rearranjar recursos nas demais secretarias, lidando com disputas de financiamento entre pastas, incluindo educação. Ocorre que, com o descompasso orçamentário resultante do fim da vinculação dos UFs e União, tais prefeituras irão demandar ainda mais recursos para a manutenção da estrutura municipal de ensino, trazendo de volta os recursos para a pasta. Como resultado, não apenas a educação ficará mais cara ao município, mas o investimento intermitente nas demais pastas resultaria no desmonte de políticas públicas diversas e na desorganização do orçamento municipal, impactando o funcionamento da máquina pública.
É importante ressaltar, que uma vez que quebrado o pacto o federativo, o Governo Federal estará isento de buscar alternativas para o financiamento das estruturas de governo no municípios – como hospitais e escolas – afetando milhões de munícipes alocados em regiões onde a arrecadação interna de impostos é menor do que o necessário para custear suas políticas públicas.
Recentemente, em Davos, Paulo Guedes afirmou que os Vouchers para educação na 1ª infância estão na agenda do governo para desigualdade. Com a narrativa de gestão das escolas por organizações sociais (Os) e privatização de estruturas para corte de gastos e diminuição do salário, a precarização dos serviços públicos se demonstra mais do que nunca consciente, apresentando propostas messiânicas como alternativas.
A urgência está em desmistificar tal debate, alertando as prefeituras da armadilha que é o fim do pacto federativo, pois nada de concreto se propõe na Reforma do Estado ou na Reforma Tributária (PEC 45/2019) para aumentar a parcela dos municípios na distribuição dos impostos arrecadados – o que hoje é 68,3% (cerca de 1,3 trilhão) para a União, 24% para os estados e apenas 18% para os municípios, de acordo com dados do Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT). 
Não existem indícios ainda que a Reforma Tributária poderá corrigir as desigualdades geradas a nível dos municípios – pelo contrário. Aderir ao fim do pacto federativo, sem antes de debater uma nova partilha de recursos com a Reforma Tributária, é dar um cheque em branco para que o Governo Federal se isente de financiar e construir alternativas para a gestão das prefeituras. Na agenda governamental, é necessário impor a ordem do debate, garantindo que tal Reforma não seja aprovada, principalmente antes de se debater profundamente a Tributária – somando aliados em meio às prefeituras e constituindo trincheira contra sua sobrecarga fiscal.
Com a crise virando rotina, o caos se estabelece como Política de Estado, trazendo o Estado de Emergência Fiscal à ordem do dia. Ao mesmo tempo, enquanto a Reforma avança sem lidar com os problemas estruturais, a única certeza que se tem é que com teto e sem piso, as paredes desabam em cima do povo.

Ergon Cugler é pesquisador da Universidade de São Paulo (USP), associado ao Observatório Interdisciplinar de Políticas Públicas (OIPP) e ao Grupo de Estudos em Tecnologia e Inovações na Gestão Pública (GETIP). Anderson Ribeiro é estudante de Gestão de Políticas Públicas da Universidade de São Paulo (USP) e de Direito da Faculdade Autônoma de Direito (FADISP).


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